ИСТИНА

В XV-XVII вв. в системе государственного управления России доминировала местническая система занятия должностей. Местничество предполагало занятие мест в структуре госуправления в соответствии со знатностью рода, но вместе с этим такая система создавала благоприятную почву для распространения коррупции и практики совместной деятельности родственников в сфере управления (непотизма, или «кумовства»). Несмотря на некоторые плюсы местничества, оно приносило, по большому счёту, значительный ущерб эффективности работы чиновничьего аппарата. С отмены данной системы прошло уже почти 340 лет, однако пережитки местнической политики в бюрократическом аппарате России сохранились; чтобы убедиться в этом, можно просто проследить количество случаев снятия чиновников со своих должностей по причине нарушения законодательства, регулирующего проблему совместной работы родственников в государственном управлении. Административное законодательство РФ по данному вопросу представлено: • Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ; • Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ; • Постановлением Правительства РФ от 05.07.2013 N 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» . П.5 ч.1 ст.16 ФЗ РФ №79 гласит, что одним из ограничений, связанных с занятием госслужбой является, наличие «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому» . Таким образом Федеральный закон РФ запрещает замещение должностей госслужбы человеком, имеющим родственные связи с госслужащим. В случае нарушения этого ограничения возникает ситуация конфликта интересов. В ч.1 ст.10 ФЗ РФ №273 конфликт интересов понимается как «ситуация, при которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей» . Кроме того, данный ФЗ подразумевает возможность наличия у госслужащего или должности, его замещающей, личной заинтересованности, то есть возможности получить доход в виде денег, имущества, имущественных прав, услуг и иных преимуществ (Ст.10, ч.2) . Помимо нормативных правовых актов антикоррупционные службы и Минтруд РФ дали разъяснения по вопросам случаев, когда родственники могут работать вместе, и на какие категории работников в федеральных государственных учреждениях и предприятиях не распространяется запрет на совместную работу. Письмо Минтруда России от 16.05.2017 N 18-2/В-297 «О применении отдельных положений Постановления Правительства РФ» от 05.07.2013 N 568 гласит, что «запрет распространяется на работников, замещающих должности, определённые данным Постановлением, при условии, что работники являются родственниками, замещают должности руководителя, главного бухгалтера или иные должности, связанные с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий в одной организации в условиях непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из них другому». «Письмо» предполагает наличие случаев, при которых действует данный запрет. Антикоррупционные ведомства дают разъяснения по поводу того, в каких случаях «плохая семейственность отличается от хорошей», то есть при каких случаях наблюдается конфликт интересов . «Сам факт работы родственников в одной и той же организации или тем более в одной профессиональной сфере не свидетельствует о наличии конфликта интересов, - подчеркивает член Ассоциации юристов России Мария Спиридонова. - Если родственники не имеют властных полномочий по принятию каких-либо организационных решений в отношении друг друга, то их работа внутри даже одного подразделения вполне возможна и не нарушает требования закона». Поскольку непотизм в сфере государственного управления часто приводит к получению взяток тем или иным лицом, стоит вспомнить ст. 290 УК РФ, призванную урегулировать правовые отношения, касающиеся получения взятки. Здесь речь идет об уголовной ответственности, которая включает в себя такие виды наказания, как: a) штраф; b) исправительные работы; c) ограничение свободы; d) лишение свободы. В общем случае за нарушение требований законодательства по вопросу родственных связей на государственной службе применяются следующие виды дисциплинарных взысканий: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор (для государственных служащих, замещающих должности военной и правоохранительной службы); г) предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии; д) увольнение с государственной (муниципальной) службы в связи с утратой доверия. При определении конкретного вида взыскания, которое подлежит применению, должны учитываться следующие критерии: а) характер и тяжесть совершенного нарушения; б) обстоятельства, при которых совершено нарушение; в) соблюдение служащим других запретов, исполнение других обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; г) предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей. При определении взыскания следует учитывать отягчающие и смягчающие обстоятельства совершения соответствующего нарушения требований законодательства о противодействии коррупции. В качестве отягчающих обстоятельств могут рассматриваться: а) представление в ходе проверки недостоверных и противоречивых объяснений, совершение иных действий, направленных на затруднение хода проверки; б) одновременное нарушение двух и более требований законодательства о противодействии коррупции; в) наличие неснятого дисциплинарного взыскания; г) нарушение требований законодательства о противодействии коррупции в рамках предыдущих декларационных кампаний. В качестве смягчающих обстоятельств могут рассматриваться: а) совершение служащим нарушения требований законодательства о противодействии коррупции впервые; б) безукоризненное соблюдение служащим в отчетном периоде других запретов, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; в) эффективное выполнение особо важных и сложных заданий; г) наличие поощрений в отчетном периоде (государственные и ведомственные награды, почетные грамоты, благодарности и т.п.); д) добровольное сообщение о совершенном нарушении требований законодательства о противодействии коррупции в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений до начала проверки, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065. Однако несмотря на то, что законодательство по этому вопросу достаточно демократично и гуманно, располагает нормативной базой, предполагающей определённые санкции за нарушение правовых норм, в современной России наблюдаются частые случаи нарушений, связанных с совместной работой близких родственников в госуправлении. Нам бы хотелось остановиться на двух случаях из недавнего. В Воронежской области в 2020 г. были выявлены нарушения при осуществлении профилактики коррупции, не принимались меры по исключению конфликта интересов. Руководителями отдельных госучреждений принимались на работу родственники, близким лицам устанавливались надбавки к окладу и премиальные вознаграждения, допускались случаи фиктивного трудоустройства родственников (Верхнемамонский социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних и УСЗН Коминтерновского района г. Воронежа). Чиновниками принимались решения о предоставлении родственникам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (УСЗН Панинского и Таловского районов, Коминтерновского района г. Воронежа), пользования служебным транспортом в личных целях (УСЗН Петропавловского района) . Руководители учреждений шли на прямое нарушение закона, повлекшее возникновение конфликта интересов. Кроме того, в этом случае наблюдается и превышение должностных полномочий, выразившееся в предоставлении пользования служебным транспортом. Нарушения прослеживаются как в отношении регионального законодательства, так и в отношении федерального. Так, была нарушена упомянутая ст.16 Федерального закона №79 и ст.10 закона Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской службе», которая регламентирует порядок и форму предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера . Прокурор области внёс представление губернатору Александру Гусеву об устранении нарушений закона и привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. 61 чиновник департамента социальной защиты и подведомственных ему учреждений наказаны в дисциплинарном порядке, им сделаны выговоры и замечания. В Республике Дагестан произошло два схожих случая. В Дагестане, как и других республиках Северного Кавказа, очень сильны семейные связи, часто это становится основой для семейной кооперации в сфере государственной службы. Тем не менее, это является нарушением федерального и местного законов и вредит эффективности госуправления. При проверке исполнения законодательства о противодействии коррупции установлено, что в феврале 2016 г. Исмаил Эфендиев был назначен на должность руководителя администрации главы и правительства Дагестана, в то время как его брат Юсуф Эфендиев занимает должность замначальника отдела контрольного управления администрации. Законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что руководитель администрации назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей подразделений администрации, принимает меры поощрения и взыскания к работникам администрации, обеспечивает проведение их аттестации и присваивает им классные чины. В целях урегулирования возникшего конфликта интересов прокуратурой республики в адрес главы Дагестана была направлена соответствующая информация. По результатам ее рассмотрения Юсуф Эфендиев был освобожден от занимаемой должности. Также, в Дагестане прокуратура заставила уволить руководителей двух госучреждений по причине их близкого родства с вышестоящим начальством . Должностей лишились директор республиканского медицинского центра, более известного как госпиталь ветеранов, Ибрагим Ибрагимов и ректор Дагестанского института развития образования Шахрудин Шахов. Танка Ибрагимов работает министром здравоохранения Дагестана, а его отец Ибрагим Ибрагимов занимал должность директора государственного бюджетного учреждения "Республиканский медицинский центр". Республиканский минздрав является учредителем медицинского центра, и в компетенцию министерства входят вопросы назначения и освобождения от должности руководителя медцентра. Другой чиновник, Шахрудин Шахов, работал ректором Дагестанского института развития образования. При этом его непосредственным начальником являлся родной брат - министр образования и науки Шахабас Шахов. Как считает прокуратура, личная заинтересованность находящихся в родственных отношениях с начальством госслужащих может вызвать "конфликт интересов" и повлиять на надлежащее исполнение ими должностных обязанностей. В обоих случаях была нарушена ст. 16 Федерального закона №, а также закон Республики Дагестан «О государственной гражданской службе». В последнем была нарушена ст. 13, определяющая обязанности госслужащего, и ст.14, ч. 1, п.5, запрещающая прохождение госслужбы при наличии факта близкого родства служащих . Объективно говоря, совмещение госслужбы с наличием факта близкого родства между должностными лицами является негативным фактором развития госслужбы в РФ. Данное явление препятствует росту эффективности государственного управления, превращает чиновничий аппарата в «закрытую» структуру, «касту». Каждый год выявляются новые случаи нарушения законов по данному вопросу, несмотря на наличие мер противодействия. Исходя из этого, возникает вопрос: если подобные явления повторяются и не имеют ярко выраженной тенденции к снижению, то справедливо ли жестко подходить к регулированию данной сфера, как это делает государство и закон РФ? Большое число исследователей выступают за введение дополнительной конкретизации ограничений и запретов на совмещение работы близкими родственниками , а также за введение «четкого нормативного закрепления понятия «непосредственная подконтрольность» . Считаем, что в системе должны быть определённые ограничения, однако необходимо учитывать историческую и национальную специфику. Наследие местничества, на наш взгляд, является одним из наиболее весомых факторов явлений совмещения службы и совместной работы на ней родственников. Не меньшую роль играет и национальный фактор: Россия – страна с множеством народов, придерживающихся тех или иных традиций и ценностей. Однако федеральное законодательство часто игнорирует это, и «выравнивает» все субъекты РФ (яркий пример с Дагестаном). Думаем, что корректировка национального законодательства должна проходить с учётом 2 вышеперечисленных критериев. Нельзя заранее дать гарантии успешной работы в новых условиях, однако можно предпринять попытку реформировать российское законодательство, согласуясь с нашей национальной спецификой. Список литературы 1. Дербина. О.В. Колосков А.М. Совершенствование правового урегулирования ситуация конфликта интересов, связанного с совместной службой родственников» // Государственная служба и кадры. 2018. №2. С. 107-109 2. Колеватова В.С. Правовое ограничение совместной службы близких родственников. // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2013. «3. С. 154-156. 3. http://docs.cntd.ru/document/802041771 (Закон Республики Дагестан «О государственной гражданской службе). 4. http://docs.cntd.ru/document/802031113 (закон Воронежской области «О государственной гражданской службе). 5. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10699/6411e005f539b666d6f360f202cb7b1c23fe27c3/ (УК РФ). 6. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/38d7d81bc32f1d2d60d69afd608040ac3cbbd6e1/ (ФЗ РФ «О государственной гражданской службе»). 7. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/5d02242ebd04c398d2acf7c53dbc79659b85e8f3/ (ФЗ РФ «О противодействии коррупции) 8. https://base.garant.ru/70409756/#friends 9. http://www.consultant.ru/law/hotdocs/51079.html/ 10. https://rg.ru/2020/11/12/pravitelstvo-raziasnilo-kogda-rodstvenniki-mogut-rabotat-vmeste.html 11. https://rg.ru/2015/10/29/reg-skfo/chinovnik.html 12. https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_36/mass-media/news?item=42115915 13. https://rospatent.gov.ru/ru/activities/acorr/method/kriterii-privlecheniya-k-otvetstvennosti